特朗普政府对华禁运政策及运行体系研究
2020-01-26 08:07:18
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来源:全球技术地图

以下文章来源于世界科技研究与发展 ,作者胡鹏,唐梓涵,等

《世界科技研究与发展》期刊官方公众号,为报道国际科技发展战略、规划、计划、态势、政策、管理、评价的科技期刊,刊登科技评述与展望、科技战略与规划、科技态势与趋势、科技预测与预见、科技政策与管理、科技评价与评估、科技决策与咨询等方面的文章。

2017年12月,美国政府对中国的定位从“战略伙伴”转变为“战略竞争对手”,此后特朗普政府的对华政策愈发强硬,呈现出全面对抗的趋势。禁运作为对华政策的重要构成,也发生了新的变化,在决策内容方面修改并新增了一些禁运条款,在政策执行方面通过调整部门职能及设置以充分发挥总统行政权,以便在政府决策体系和其他影响因素的干预中寻找平衡,从而孵化出最后的禁运政策。本文主要关注特朗普政府对华禁运政策体系中的主要决策和执行角色、跨部门联动及政策配合。研究发现,美国已出台的对华禁运政策内容虽然会不断反复调整,但长期遏制中国的根本目的不会改变,全面认识中美之间的结构性对抗,有助于为中国在贸易战的复杂形势下打开局面。

禁运是美国对华政策的重要构成之一,往往作为手段而非目的本身。目前,有学者认为中国实力增长势必造成中美之间冲突加剧;杨光斌、金灿荣、魏玲等分析了习近平主席“百年未有之大变局”的论断,指出国际体系在中国的参与下必将发生新的重组,即将到来的第四次工业革命(由新材料、基因工程、人工智能、量子工程、新能源五个方向的创新所带来的技术革命)可能会威胁到西方世界的生产力主导地位,曾主导第二、三次工业革命的美国忌惮的不仅仅是中国日益增加的国家实力,还包括中国崛起对现行国际体系和价值体系的潜在冲击。学界已有的美国对华禁运的相关讨论集中在禁运历史中以经济杠杆撬动政治利益的理论逻辑、战略选择、影响因素、具体禁运内容及影响,个别涉及美国对华禁运决策过程的成果则侧重介绍各方有关部门和势力的决策态度。然而,对美国对华禁运政策体系的整体认识和系统分析是必要的,有助于从根本上认清其政策的内在逻辑和关键因素,对进一步研判政策走向有现实意义。2017年以来,中美贸易战背景下的对华禁运有了新的变化,截止2019年10月,中美双方历经十三轮经贸高级别磋商,就技术转让、知识产权保护、非关税措施、服务业、农业、贸易平衡、实施机制等协议文本进行深度谈判,特朗普政府也在根据谈判结果不断调整对华禁运政策。在当前中美贸易战的背景下,禁运作为美国对华政策体系的一部分,势必存在新的变化和局面。

特朗普政府的对华禁运政策

禁运是指与一个国家停止部分或全部贸易和商业往来,通过增加关税、禁止进出口特定产品等经济制裁手段令该国被孤立,通常是某一国或某一国际组织对另一国的惩罚,目的是通过经济威胁维护自身的政治和安全利益。美国早在一战和二战时期就出台了多部出口管制法,并在战后颁布了系统的法律,包括《1949年出口管制法》(Export Control Act of 1949)、《1969年出口管理法》(Export Administration Act of 1969)、《1979年出口管理法》(Export Administration Act of 1979)等,用以进行战时管控、遏制对手的经济军事发展。

美国对中国的禁运政策随着历史发展不断调整,大致经历了三个阶段:抗美援朝战争后的全面禁运,冻结全部中国在美资产并禁止向中国口岸运输货物;中美建交前后的管制放松,恢复中美正常双边贸易并将禁运级别降低至与苏联和其他东欧国家同列;冷战结束后管制力度的提升,更严格的禁运集中在武器和高新技术领域。总体而言,特朗普政府基本延续了美国的对华禁运思路,并结合新时期的中美贸易现状,增强了对新兴技术、知识产权等领域的管制程度。

1.1 颁布调查令

在特朗普执政时期,美国对中国采取了包括“201调查”“232调查”“301调查”在内的各类贸易救济措施(表1),以征加关税为主要方式,从“进”口领域(限制进口,遏制技术产品竞争、便利国内相关产业)配合“出”口管制(限制出口,切断技术供应链),以达到控制核心技术、维持垄断地位与竞争优势的目的。这些措施严重损害了中国的经济和贸易利益,也破坏了国际贸易的基本规则。

“201调查”是美国国际贸易委员会根据美国1974年《贸易改革法》(the Trade Reform Act of 1974)第201~204节启动的贸易调查。根据2017年美国国际贸易委员会针对进口光伏产品、大型洗衣机产品提交的“201”调查报告,特朗普宣布对这两种进口产品分别采取为期四年(光伏产品)和三年(大型洗衣机)的严苛征税措施,征税对象不针对具体国家,而是针对产品类别。受“201调查”与相关征税措施的影响,中国对美光伏产品、洗衣机产品的出口量大幅度下跌。

“232调查”由美国商务部根据1962年《贸易扩展法》(Trade Expansion Act)第232条款授权启动,对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行调查。截至2019年10月,特朗普政府共启动了钢铁和铝产品、汽车产品、铀产品和海绵钛4个产品领域的“232调查”,继而对钢铁和铝产品增加关税,对后三者的调查则仍在进行中。

特朗普政府对华“301调查”“特别301调查”主要针对中国的技术转让、知识产权及创新政策。2018年3月美国贸易代表办公室公布了对华《301调查报告》(301 Report),报告指出,中国政府有关技术转让、知识产权和创新的法律、政策和做法是不合理的或者具有歧视性,给美国商业造成负担或者限制,美国将通过征收关税、提起WTO诉讼、采取投资限制等措施实施制裁。随后特朗普发布总统备忘录对此做出行动确认,标志着中美贸易战正式拉开帷幕。该报告后于2018年11月更新,称中国“最近几个月似乎采取了进一步的不合理行动”。同时,在2018年和2019年的《特别301调查报告》(Special 301 Report)中,中国连续进入美国的“特别观察名单”并位居名单首位,继续处于“306条款”(“特别301条款”年度审查报告中的一个类别,一国被美国判定为未遵守双边知识产权保护协议时,即可被列为“306条款监督国家”,一旦被列为该等级,美国可不经过调查和谈判自行发动包括贸易制裁在内的贸易报复措施)的监督之下(需要指出的是,“美墨加协定”签署后,加拿大已从去年的“特别观察名单”降级进入“观察名单”。但对于中国,美国的指责越发严厉,在中国的知识产权保护、技术转让等问题上难以让步)。基于此调查,2018年4月美国贸易代表办公室发布拟议征税清单,该清单基于广泛的机构间经济分析,主要涉及航空航天、信息和通信技术、机器人和机械等行业领域,涵盖约1300个单独的关税细目,旨在针对受益于中国工业计划的产品,同时尽量减少对美国经济的影响。此后,美国不断调整征税清单,对华进口产品展开多轮关税征收政策。

1.2 修改禁运条款、法案

随着商业行为中军民两用技术出口的增加,特朗普政府加快了对相关法律法规的审查和改革。2018年8月13日,特朗普签署生效了《2019财年国防授权法》(National Defense Authorization Act of 2019)。《出口管制改革法案》(Export Control Reform Act,ECRA)作为其中的一部分,体现了美方在新兴技术和基础技术领域的出口管制意向,出口管制体系与管制措施将在现行基础上更加明确与严格,并持续发挥作用。主要表现在三个方面,一是出口管制范围将进一步扩张,并逐渐突破“两用”范畴;二是出口管制程序将更加严格;三是出口管制在现行基础上能够持续稳定发挥作用。ECRA的长期有效,在法律上结束了只能通过联邦政府援引《国际紧急经济授权法》(International Emergency Economic Powers Act)使《出口管理法》(Export Administration Act)继续生效的尴尬。为降低外国直接投资可能给美国带来的新风险,《外国投资风险审查现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act)作为《2019财年国防授权法》(2019 National Defense Authorization Act)的附加条款得以通过,这是对2007年《外商投资与国家安全法案》(Foreign Investment and National Security Act)的修订与更新。该法案扩大了外国投资委员会的管辖范围,即一些传统上不属于其管辖的承保交易类型,在某些情况下也将由美国外国投资委员会对其中特定类型的交易进行强制性声明。随后美国财政部投资安全管理办公室发布《关于关键技术领域外国投资管理的试行计划》(Determination and Temporary Provisions Pertaining to a Pilot Program To Review Certain Transactions Involving Foreign Persons and Critical Technologies),明确规定所有纳入美国出口管制目录内的相关技术,包括新兴和基础技术,均属于需接受严格投资审核的“关键技术”,这进一步明确了美国外国投资委员会的审查范围。可以看出,《外国投资风险审查现代化法案》和试行计划的接连出台,已将《出口管制改革法案》中涉及到的相关管制目录引入到了对外投资管理的相关制度中,试图将对外投资管理与出口管制相结合,进一步加强管制程度、扩大禁运范围。由此可见,在涉及“敏感设施”“敏感信息”“关键技术”的投资领域中,中国的投资者将会受到更加严格的审查。

除此之外,2018年11月,美国商务部工业安全局颁布《关于特定新兴技术管制评估的征求意见草案》(Advanced Notice of Proposed Rulemaking),试图通过寻求公众意见,对列出的14类对美国国家安全至关重要的新兴技术与基础技术进行识别。一旦新兴或基础技术得以识别(确立),新法案将授权商务部对该技术的出口、再出口及转让采取管制措施,包括临时管制在内,而已明确列入《商业管制清单》(Commerce Control List)的现有技术将会继续通过多边制度或跨机构审查进行管制。美国国务院发布的《关于审查美国军火清单类别IV和XV的意见征询》(Regarding Review of United States Munitions List Categories IV and XV)和美国商务部工业安全局发布的《关于审查从美国军火清单类别IV和XV转移物品至商业管制清单的公众意见征询》(Public Comments Regarding Review of Commerce Control List for Items Transferred From United States Munitions List Categories IV and XV)将管制清单的物品由《美国防务目录》(United States Munitions List)向《商业管制清单》进行转移,标志管制范围进一步扩大的可能。在国际领域,美国国务院对《国际武器贸易条例》(International Traffic in Arms Regulations)进行修订,使与美国政府机构有关的转让许可豁免规定更加严格;并退出联合国《武器贸易条约》(International Traffic in Arms Regulation),认为其未能真正解决不负责任的武器转让问题,同时为那些试图限制美国向盟友和伙伴出售武器的人提供了一个平台。这些手段减少了美国武器出口的国内外阻力,针对“战略性竞争对手”的意图明显。

1.3 制裁企业等相关实体

在此次中美贸易争端中,相关部门对中方多家企业实行了禁运限制,主要包括机械、医药、新能源、信息科技等领域的企业或实体。比较典型的制裁主要有:美国商务部因中兴公司未及时对其之前出口管制中涉及违规行为的工作人员做出惩处、在提交给美国政府的两封信函中对此做了虚假陈述而激活出口禁令、中兴公司最后缴交14亿美元罚款及保证金的“中兴事件”;美国商务部工业安全局依据《出口管理条例》,相继将50家(首批有44家)中国企业纳入出口管制实体清单,并将44家中国企业列入未经验证清单;美国司法部开展的“中国计划”指控两家中国企业窃取相关技术;在特朗普援引国际紧急经济权力法案要求美国进入紧急状态后,美国商务部宣布将中国华为技术有限公司和及其分支机构纳入出口管制实体清单(国内6所知名高校也在其列),但又在五天后发布一项临时通用许可证,推迟90天实施对华为的禁令措施,使目前依赖华为设备提供关键服务的美国人和外国电信提供商能够正常运营;美国国务院国际安全与防扩散局发布的制裁声明确定一些外国实体从事的活动违反了《伊朗、朝鲜和叙利亚防扩散法案》(Iran, North Korea and Syria Nonproliferation Act)的部分规定,因而采取为期两年的制裁,其中包括中国的10家企业实体与3名个人实体。

1.4 其他相关政策

美国各部门发布系列评估报告,如美国国防部公布的《2018年国防战略报告》(2018 National Defense Strategy of the United States of America)和《2018年核态势评估报告》(2018 Nuclear Posture Review),指责中国的战略竞争行为对美国国家利益构成威胁和挑战;美国贸易代表办公室发布的两份“国家贸易政策议程”均表示要采取措施以应对中方贸易壁垒;美国白宫发布的《中国的经济侵略如何威胁美国和世界的技术与知识产权》(How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World)、《2020财年预算研发优先事项》(Fiscal Year 2020 Administration Research and Development Budget Priorities)和《2020财年政府预算案》(Fiscal Year 2020 Budget of the U.S. Government)等研究报告与财年预算案体现明显的竞争倾向和敌视态度;以美国国会和商界为代表的建议报告《美中贸易谈判优先事项建议》(Priority Recommendations for U.S.-China Trade Negotiations)、《国际贸易与金融:第116届国会的概述和问题》(International Trade and Finance: Overview and Issues for the 116th Congress)等认为,在对华政策中应当依据现实情况对具体策略做出调整,但要继续维持当前的政策倾向。

与此同时,美国对中国在相关领域赴美人才技术交流与合作的限制越来越明显。2018年美国《国家安全战略报告》(2018 National Security Strategy of the United States of America)认为“我们将考虑限制来自指定国家的外国STEM(科学、技术、工程、数学学科)学生,以确保知识产权不会转让给我们的竞争对手,同时承认为美国招聘最先进技术人才的重要性”。该报告提到的竞争对手主要是指中、俄两国,特朗普政府通过限制签证以打压中国技术转让行为的意图显而易见。之后,美国一方面限制在某些敏感领域进行深造的中国赴美签证申请,另一方面缩短机器人、航空和高科技制造业等敏感领域的签证有效期,严防中国的技术转让行为,致使中国科研人员、技术人员、留学生等重点“转让”对象的赴美交流与深造受到极大影响。2018年8月至今,中国多个单位实体与个人实体因涉及敏感领域的技术转让等问题被列入美国商务部和国务院的管制清单。

对华禁运的运行体系

美国在三权分立体制下有着成熟的政治运行体系,总统、国会和法院在政策形成过程中密切配合并相互制衡。此次对华禁运是中美两国外交关系和贸易关系的交融,集中体现了美国对华的政治外交政策和经济贸易政策,因此政府决策和执行体系中的外交部门与经济部门相互支持、联动运作,共同在对华禁运过程中发挥着重大作用。

2.1 对华禁运的决策体系

美国政府的决策体系主要由三部分构成,分别是总统及其智囊团代表的政策形成方,国会代表的政策审批方,非政府组织代表的政策影响方(图1)。

此次对华禁运过程中,特朗普总统在智囊团和总统办事机构的辅佐下,通过向国会提案、游说国会议员、亲自或派遣代表与中国谈判、签署国会立法、人事任免和机构设置、向政府机构发布命令等形式行使其决策权。总统的决策并非特朗普本人主观随意决定,而是由总统在其智囊团和总统办事机构提供的咨询报告基础上进行评估得出的判断和结论。作为总统,特朗普可以通过发表总统备忘录、总统的行政命令、总统宣言的方式公布其意志,这些都是宪法赋予其行政权范围内集中体现总统意志的治国手段。不同于往届总统,特朗普“推特治国”的独特手段也是我们研究美国对华贸易行为过程中的重要参考内容,纵观特朗普的“治国推文”,与中美贸易问题相关的内容从2017年的18条激涨到2018年的61条(2019年截至10月中旬38条),其内容基本反映出中美贸易摩擦激烈与缓和相交织的反复性特征。在谈判和游说方面,特朗普本人的参与主要通过与中国领导人通话和会面、在国内演讲和开会的途径达成,发挥领导大政方针的方向作用;具体细节问题则由其智囊团参与确认,迄今中美十一次高级谈判都是由特朗普指派的美国代表团参加,带队者由前期的财政部长姆努钦变为后期的贸易代表莱特希泽,体现了特朗普逐渐强硬的对华贸易态度。在面向中国之余,特朗普还要面对国内政治体系对总统行政权的压力,多次在会见国会议员时阐述其对华禁运的依据和观点,向国会解释中国对美国的不公平贸易行为带来了多少巨额损失,通过游说以获得国会对其对华禁运决策的支持。

在此过程中,总统的智囊团发挥着重要作用。特朗普上任后在现有的总统办事机构基础上针对其对外贸易计划又增减了一些机构,目前对华禁运涉及的主要机构有6个(国家贸易委员会已撤销),分别是白宫办公厅(负责监督总统的贸易决策并提建议,统筹安排总统在贸易领域的相关事务)、管理与预算局(负责监管信息技术领域重要联邦法规)、贸易代表办公室(为总统推荐和制定美国贸易政策,开展贸易谈判,协调政府内部的贸易政策)、科学技术政策办公室(就科技对国内和国际事务的影响向总统提供建议)、国家安全委员会(就对外贸易问题进行政策评估)和国家贸易委员会(就贸易谈判战略向总统提供建议,与其他机构一起协调评估美国的制造能力)。特朗普在发出对华进行贸易调查的指令后,办事机构持续收集和调查中国对美国的贸易情况,从而为总统决策提供强大的事实和数据支持以增强说服力。美国总统的办事机构是总统权力的延伸,这些部门统一支持总统决定、帮助总统决策、承担联系与游说国会工作,必要时也要承担总统的失误和来自外界的攻击。虽然这些机构大多直接对总统负责,但实际行动在有些方面也要受到国会限制,需要国会的认可。特朗普的对华禁运政策以总统的政治决策为核心,由总统的办事机构直接秉承总统意志,提供最初的信息数据和分析资料帮助总统制定安排更加详细的贸易政策和经济行动。除此之外,总统的内阁也会参与贸易政策的决策。美国内阁成员包括各个行政部门的负责人(负责就与每个成员各自职务的职责有关的任何主题向总统提出决策建议咨询服务),也有部分总统办事机构的负责人,如白宫办公厅主任、管理和预算办公室主任、美国贸易代表、中央情报局局长等。特朗普通过召开内阁会议与其成员讨论大政方针。

美国政策系统中另一掌握决策权的是美国国会,拥有贸易方面的立法权、管理权、征税权、调查权、任免官员和设置机构等具体权力。其首要决策行为即立法,国会表决的提案除了来自总统和行政机关或其他民间组织,自身也可以提出或补充提案,但参议院无权提出税收法案,这项职能由众议院单独行使;提案先由处理贸易问题的特定机构安排听证会修改和表决,通过后会提交给两院大会;参众两院通过每日会议讨论修改提案、大会表决批准或否决法案。参议两院通过的法案必须版本一致,例如《2019财年国防授权法案》的最终版本删除了参议院版本中有关恢复对中兴禁售令的修正案。国会通过的法案最后还需交由总统签署才能成为正式的法律法规。其次,国会能够有效制约总统的决策权,除了有权否决总统提案,总统的谈判权与贸易促进权(国会授予总统与其他贸易伙伴国谈判并签署新贸易协定的权利,国会对这些贸易协定只能批准或否决,不能修改其内容)也是由国会授权生效的。国会下设的部门负责具体领域的监督管理和调查,并向国会立法提出建议。此次对华禁运过程贸易政策的制定方面主要涉及以下几个部门:美中经济与安全审查委员会(负责监督和调查美国与中国之间的国家安全和贸易问题)、参议院外交关系委员会(负责外交中贸易政策立法和辩论,向总统提交参议院报告)、众议院外交事务委员会(管辖“出口管理法”并调查管理外交中贸易政策法案)、参议院财政委员会(负责商讨关税相关法案)、众议院筹款委员会(提出并管辖关税相关法案)、参议院商业、科学和运输委员会(对通信、互联网、技术、竞争力、产品安全、标准和计量等方面进行立法监督)。原本总统和国会之间的利益冲突能够达成制衡效果,但特朗普政府依靠美国农民、工人等群体的支持,以“贸易保护”为口号,贸易保守态度与国会更为接近,使特朗普的对华禁运政策在国会的审议进程更为顺利。由于国会无人反对,本该在2018年到期的贸易促进授权法案自动续期三年,有助于加快特朗普政府对华贸易政策谈判议程。

在政府决策过程中,美国民间势力也以不同的方式影响着对华禁运政策的出台。行业利益集团和大型企业通过游说国会、政治捐献、选举投票、收集信息、出版行业报告等方式影响着政府和国会决策。美国钢铁工人联合会、美国产联—劳联、全国制造商协会等宣称支持美国政府实施的贸易保护和对华贸易制裁的主张,也会针对中国在相关行业的贸易行为向商务部申请发起和推动具体的贸易制裁案。与之相对的是支持自由贸易、反对对华实施强硬贸易政策的势力,如美国商会、全国零售商联合会、信息技术工业委员会等行业协会和美国通用汽车公司等与中国贸易关系密切的美国跨国公司集团,通常会敦促美国国会与政府缓和美中经贸摩擦。此外,美国兰德公司、布鲁金斯学会、国际战略研究中心等著名智库也会通过为政府提供研究报告和咨询意见影响其对华政策。美国宾夕法尼亚大学智库研究项目组编写的《全球智库报告2018》(2018 Global Go To Think Tank Index Report)显示,美国以1891家智库的数量领先全球,在2018年全球顶级智库综合榜单前十中占席一半。这些民间智库的中国问题专家就一系列研究课题进行研究,包括军事、政治、贸易关系等,为美国总统和政府的政治决策提供更加详细具体的数据分析和决策咨询。

2.2 对华禁运的执行体系

总统和国会形成的决策成为最终法律法规后,相应的执行部门就会将其落实到具体的政策施行过程中。美国政府的政策执行体系主要由四部分构成,分别是依据法律对相关贸易案件进行判决和复议的联邦法院、对违反出口管制法规的主体实施制裁的联邦行政机构和一些联邦独立管制委员会,以及政策涉及到的具体公司企业等社会团体(图2)。

美国联邦法院与州法院共同行使司法审判权,联邦最高法院还拥有司法审查权,审查联邦或州的立法或行政行为是否违宪。在此次对华禁运中,通常由美国企业对中国企业的贸易行为向法院或商务部和司法部进行上诉立案,初审法院是美国地方法院,其次是美国上诉法院,最后是美国最高法院。根据案件内容的主题划分,中美贸易领域的案件主要由美国国际贸易法院审理。该法院对美国海关和国际贸易法引起的民事诉讼具有全国性管辖权,只审理涉及特定国际贸易和海关法问题的案件,特别是中美贸易摩擦中美国国际贸易委员会和商务部国际贸易管理局关于反倾销税和反补贴税的裁决。其官网的反倾销反补贴判决简报显示,2017年173件案件中36件涉及中国企业,2018年182起案件中29件涉及中国企业,2019年截至10月15日的127件中有22件涉及中国企业。法院判决的依据主要来自国会的贸易法律、行政机构颁布的对华禁运行政法规、贸易法庭裁决的贸易惯例和WTO等国际组织的有关规则。除了司法审判,法院也会通过审查和监督贸易法律法规的实施情况在美国对华禁运过程中发挥作用。下达终审判决后,具体的制裁行动由相应的执行机构实施。

美国联邦政府目前有15个内阁部门作为总统的咨询机构(各部门负责人是美国内阁成员)和政策执行机构。其中大多数部门都深度参与对外贸易活动的相关领域。不同于总统办事机构的咨询建议权,这些部门能够代表总统在一定范围内行使提案权和否决权,还具有强大的执行能力将特朗普的贸易保护政策付诸实践。此次对华禁运中发挥主导作用的部门有:国务院(负责派遣国家外交使团参与中美贸易谈判并签署相关条约和协议)、商务部(通过收集经济数据、调查美中贸易关系等手段对华征收关税、发布税令和禁令)、财政部(负责对中国企业实施相应的经济制裁和贸易禁运)、国防部和国土安全部(分别对外国货物具体的进口过程和与美国武装部队直接有关的贸易行为执行禁令)。

美国联邦独立管制委员会也是执行体系的重要部门之一,是由法律授权、国会创设,独立执行某一专门工作任务的行政机关。该委员会不受总统控制,虽然其成员由总统任命,但在法律上不对总统负责,实行委员会制,主要权力是通过法律法规调查许可以及处罚等行动处理具体行政事务,执行法律和事实政策。除了执行功能,该委员会也拥有一定的立法权和司法权。例如国际贸易委员会负责评估贸易通知,决定审查程度,指导反不公平贸易的行动,调查反倾销税和反补贴税案件,裁决涉嫌侵犯知识产权的进口案件;联邦通讯委员会管理美国从中国进口和使用的无线电频率装置,规定相关技术标准,是美国制裁中兴与华为两家中国企业的重要机构。

除了以上政府职能机构和组织的官方活动,大批相关企业及技术供应方也是落实政府决策的重要执行者。无论是此次美国对华禁运中的AI、5G等重点高科技技术覆盖的谷歌、微软、硅谷等行业领军者,还是德州仪器、南方公司等制造业大小企业和众多农民种植者都必须依法遵循政府出台的禁运相关政策和法律法规,收缩或中断对华贸易订单。为了配合美国情报组织打击中国窃取知识产权行为的活动,安德森癌症中心、美国埃默里大学等一些美国科研机构和高校对下属中国科研人员进行调查和辞退,并严格限制中国学者和留学生进入高科技领域。虽然目前德国英凌飞公司、日本松下集团等一些外国企业表示未因美国政府限制措施而终止与中国企业的合作,但可以预见美国方面下一步可能会鼓动更多其他国家企业对中方进行产品或技术的断供,以便将对中国产生的不利影响发挥到最大。

2.3 对华禁运体系的主要运行流程

综上所诉,总统、国会和法院相互协助配合,共同组成了美国对华禁运的政策运行体系。关涉部门并不仅仅负责自己职责范围内的任务,由于执行权限和领域的交叉,联邦行政机构和独立机构往往以联动配合的方式落实出台的政策。

如此次对华禁运的反倾销与反补贴调查就涉及多个部门的紧密配合。通常情况下,美国企业或工业代表就中国企业的倾销行为向商务部提交请愿书,审查请愿符合法律适用后由商务部启动调查,特殊情况下商务部也有权自行展开调查。调查启动后,独立机构的国际贸易委员会负责审查调查对象(中国企业或行业)的行为是否对美国产业造成伤害,结果是否定则终止调查且不征收关税,结果是肯定则由商务部再次裁定。商务部的裁定分初步决定和最终决定两步,初步决定是肯定,需要国土安全部的海关和边境保护局暂停对涉及货物的清算,并对中国企业采取贸易措施;如果初步决定是否定,商务部会在继续调查后发布最终决定;最终决定是否定则终止调查且不征收关税,肯定则由商务部发布反倾销和反补贴指令,由国土安全部的海关和边境保护局进行评估并收取相应的关税。

在出口许可和管制方面,根据目前的出口管制制度,三个不同的政府行政机构有权签发出口许可证:国务院,商务部和财政部。此次对华禁运主要涉及军用和军民两用的商品和技术,主要负责机构是国务院和商务部,国务院负责用于军事和防务目的的产品和技术的出口管制,商务部负责军民两用产品和技术的出口管制,如果国务院或商务部做出不允许出口的决定,另有国防部、财政部、能源部和国土安全部等部门对特定领域的产品技术负责执法和保证决定实施,司法部配合审查和制裁活动。针对军事国防产品和技术,国务院的国防贸易管制局执行《武器出口管制法》(Arms Export Control Act),依据《美国军需物品清单》(US Microgravity Laborator)负责具体审查和管制,且多数军需用品的出口要经国务院许可,国务院还需向国会提交年度和季度出口授权报告。针对军民两用产品和技术,商务部工业和安全局负责实施和执行《出口管理条例》,依据《商业控制清单》与其他相关机构磋商许可和管理出口。商务部也有专利商标局负责对国外专利申请许可进行安全审查和批准,涉及军民两用的专利申请还应获得商务部工业与安全局的许可。财政部的外国资产管理办公室负责管理禁止或限制贸易的国家、个人和公司名单,财政部对名单上的主体实施具体的出口许可和管制、贸易禁运和制裁。能源部的核管理委员会依据《核管理委员会管制目录》(Nuclear Regulatory Commission Controls)负责核能相关产品技术的出口管制,能源部提供许可管理。除此之外,国土安全部海关和边境保护局有权根据边境许可证检查以上产品的进出口,司法部也有权对违法者处以相关法律制裁。

特朗普政府对华禁运政策特征分析

美国对华禁运的决策、执行环节,在理论(决策、立法)及实践(出口管制)方面已经相当成熟。从整个政策体系的实际运作及时间线索看,主要呈现出以下三个特征。

3.1 更加全面,力求实现“全方位”管制

从政策制定方面看,第一,政策过程不断完善。对华禁运政策的出台已形成非常成熟的政策过程,通过制定与发布相关评估报告奠定政策基调与方向,然后逐步推进立法进程为政策实施提供权威稳定的法律依据,最后在相关法律、条例的基础上将政策落到实处,并依据现实情况与各方建议报告不断调整策略。第二,政策内容更加细致。这主要体现在禁运依据、禁运范围、具体管制程序等方面。从政策依据来看,《出口管制改革法案》的出台为出口管制提供了长期有效的正式法律依据,依据原有法案条例制订且正在实行的一系列政策措施将在新的法律框架下继续生效。从涉及范围来看,首先,特朗普政府将有关国家安全的新兴技术和基础技术正式纳入管制领域,可能用于军事用途的敏感技术也将被全面管制;其次,实体清单与出口管制商品清单协同作用显著,特朗普政府列入实体清单的中国机构涉及了电子、航空航天、贸易、光学、计算机、能源、石墨烯、机械仪器、通讯、金融、物理、化工等12个行业领域,这些领域与美国出口管制的重点领域基本吻合;再次,在可能用于军事最终用途的军民两用物品方面,需对所有美国武器出口禁运国家(包括中国在内)进行特别许可证的审核确定。从管制流程来看,一方面,出口审查在原有基础上建立跨机构审查制度,以解决管制效率低下的问题;另一方面,出口许可引入“重大不利影响”作为拒绝许可的理由。

3.2 更加严厉,用“全面竞争”替代“竞争与合作”

从政策演变方面看,自新中国成立以来,美国的对华禁运就从未停止,基于冷战前期、冷战后期、冷战结束后不同的战略需要与现实情况,相关政策也经历了从严厉到宽松再到严厉的多次转变。奥巴马执政时期,虽然两国关系趋于平稳,中美两国在高层军事往来和防务领域的合作有所发展,但由于两国在战略上的分歧,美国对华禁运政策并没有实质改变。

纵观政策历史,当中美关系趋向缓和时,美国相关政策就会相对放松,而当中美之间矛盾和冲突加大时,美国相关政策就会相对严格。中国的崛起改变了中美之间的实力结构,加大了中美之间的矛盾和分歧。从奥巴马政府“竞争与合作”的立场,到特朗普政府“全面竞争”的立场,标志着美国对华禁运政策也由相对宽松的状态进入到了严厉苛刻的状态。

3.3 更加深入,试图通过国际合作实现联合禁运

美国的对华禁运政策不仅仅是在本国范围内实施的,更是美国在其主导的西方政治经济体系势力范围内实施的。2018年10月1日,加拿大加入美国与墨西哥之间的贸易协定,此前的“北美自由贸易协定”正式更名为“美墨加协定”。该协定是在美方倡议和主导下建立的全新多边贸易协定,其中第32.10条款(Non-Market Country FTA)规定,协议中的任何一个成员国与“非市场经济国家”达成自由贸易协定,则其它成员国可以在六个月后退出并建立其自己的双边贸易协定。这一条款被普遍认为是针对中国,以达到美国阻止墨、加两国与中国达成自由贸易协定的目的。也就是说,在国际社会普遍不承认中国“市场经济国家”地位的情况下,如果墨、加两国想和中国达成自由贸易协定,就会承担与美国自由贸易协定破裂并对国内经济造成重大影响的风险。美国商务部长罗斯将第32.10条款称为“毒丸”条款,并称将进一步在与其他国家的贸易协定中推广。

不仅如此,美国与欧盟和日本也在不断达成进一步的贸易合作,试图“围堵”中国。早在2018年7月,日本和欧盟就通过签署《经济伙伴关系协定》(Economic Partnership Agreement)取消双方90%以上的关税。同月,美国以暂收汽车和钢铝关税为条件向欧盟换取进口更多的美国大豆和天然气,并期望与欧盟建立“零关税”框架。2019年10月,美国和日本在白宫签署新的日美贸易协定,主要内容围绕农产品出口和电子贸易,日本向美国大规模开放农产品市场,并以美墨加协定设定的规则为标准规范美日电子贸易行为。可以看出,建立新的多边贸易体系正在成为特朗普政府削弱中国在全球贸易和产业供应链地位、在全球贸易格局中孤立中国的重要手段之一。

结语

美国在《2018年国防战略报告》中提出,要通过“战略上的可预测性和战术上的非预测性”来遏制或击败长期战略竞争者。纵观特朗普时期美国对华禁运的整个政策体系,大致呈现以下特点:

第一,保持高科技领域的技术竞争优势是美国对华禁运政策体系的基调,如人工智能与通信技术仍是当下对华出口管制重点。

第二,美国对华禁运政策的调整受到中美贸易战等重大中美关系事件进程的影响。美国在此前的贸易谈判中态度起伏变化,因为美国对华贸易逆差在客观上不允许美国实行对华出口管制,现有的管制政策可能对美国经济更加不利,美国期望在交易中实现利益最大化。

第三,美利益团体的影响、美国盟友的态度增大了对华禁运政策的不可预测性,特朗普智囊的内部分歧也给禁运政策带来不确定性。例如美国国内的许多企业施压致使政府从关税清单中删除了约300个产品系列,国际上英国、新西兰等国也表示在华为事件上有自己的考量。

中美贸易战已持续两年有余,中美之间的冲突和对抗决定了对华禁运必将是长期性政策。美国对华禁运政策仍在进行战略调整,中美关系依然有较大的回旋空间。未来中国想要在美国对华经济封锁中取得突破,必须重点关注美国国内政策的决策形成过程和影响因素,抓住其决策体系的规律,同时重视具体角色的特殊影响,找到政策制定的突破口,从而争取政策压制的主动权,在保证自身核心利益的情况下与美国达成战略平衡。

转自丨 世界科技研究与发展

作者丨 胡鹏、唐梓涵、陈兰馨、蔡晓倩

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